IFI aponta que PEC de reforma tributária proveniente da Câmara é mais flexível

Enquanto a proposta de reforma tributária em análise no Senado (PEC 110/2019) pode aumentar a participação dos municípios na distribuição dos tributos, a PEC 45/2019, em tramitação na Câmara, garante maior flexibilidade para que os estados possam obter equilíbrio em suas contas.

A avaliação faz parte de relatório elaborado pela Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão de análise macroeconômica do Senado, que analisou os dois principais projetos com mudanças na área tributária em discussão no Congresso. O documento foi publicado na sexta-feira (11).

Embora ambas as propostas apresentem alternativas para eliminar as distorções resultantes do complexo sistema de tributação brasileiro, com a extinção de vários tributos sobre bens e serviços e a substituição por um imposto do tipo IVA, denominado imposto sobre bens e serviços (IBS), as duas atacam o problema de formas diferentes.

Um dos aspectos que distancia as duas PECs está na flexibilidade de gestão fiscal, de acordo com a nota técnica assinada por Josué Pellegrini, diretor da IFI e consultor legislativo do Senado.  A proposta da Câmara permite que cada estado ou município defina, em determinado limite, qual a sua alíquota dentro do tributo principal. Também abre caminho para que governadores e prefeitos elevem a alíquota sem que a nova parcela fique vinculada a determinada despesa. Esse recurso “livre” pode, assim, ser utilizado em áreas prioritárias para o gestor. Hoje, quando um estado aumenta tributos, é obrigado a distribuir os recursos dentro dos percentuais definidos pela Constituição.

“A PEC 45 confere maior flexibilidade aos entes em relação à situação atual ao permitir que alterem a respectiva alíquota de IBS em relação à alíquota de referência, mediante lei específica. Quando o ente eleva alíquota de referência, gera receita extra que não precisa ser partilhada ou destinada às áreas com receitas vinculadas, já que as alíquotas singulares relativas às partilhas e vinculações permanecem fixas. As próprias alíquotas singulares podem ser ajustadas, em relação às de referência, gerando recursos livres, à exceção das alíquotas associadas às partilhas de receita entre entes” aponta o documento.

Na PEC 110, a flexibilidade é reduzida, pois as alíquotas do IBS devem ser definidas em lei complementar e os percentuais de partilhas e vinculações estão quase todos fixados no texto constitucional.

Por outro lado, a PEC 110 dá liberdade para que governadores e prefeitos concedam benefícios fiscais. A PEC 45 veda essas práticas, à exceção da devolução do imposto pago pela população de baixa renda.

Ainda segundo a IFI, o substitutivo apresentado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado, ainda não votado, amplia mais as exceções à regra que veda a concessão de benefícios.

“Pode-se dizer que a PEC 45 oferece melhores condições para o equilíbrio das contas públicas e uma melhor alocação das receitas, enquanto a PEC 110 dá mais liberdade para que os entes façam, em conjunto, políticas por meio dos tributos, diferenciando alíquotas e concedendo benefícios, com os riscos de que se reproduzam problemas atualmente presentes na tributação sobre bens e serviços”.

Distribuição dos recursos

Josué Pellegrini destaca que diante de mudanças tão complexas nenhuma das duas propostas pode garantir a chamada neutralidade na distribuição de recursos — ou seja, que o IBS arrecade o mesmo que os tributos extintos. A IFI ressalta que é da essência das propostas que haja alteração na distribuição da receita entre estados e entre municípios, “especialmente por conta da apropriação da receita do IBS no estado ou município de destino e não preponderantemente na origem, como ocorre no presente, com o ICMS e o ISS”.

Em comum, as propostas preveem uma primeira fase de garantia integral de preservação de receitas, seguido de outra no qual há transição gradual para os critérios definitivos de distribuição de receita entre estados e entre municípios. Na PEC 45, a compensação se dá por cerca de cinquenta anos. Já a PEC 110 prevê compensações por quinze anos.

“A PEC 45 propicia a neutralidade, pois as alíquotas de referência do IBS relativas à União, estados e municípios devem ser calculadas de modo a gerar a mesma receita produzida pelos tributos extintos da respectiva competência”, ressalta Pellegrini.

Já em relação a PEC 110 é mais difícil mensurar o impacto, que pode trazer perdas para União e estados em favor dos municípios, conforme alguns cálculos e cenários traçados pela IFI. Os prefeitos conforme a proposta em análise no Senado, poderão aumentar suas receitas graças à parcela maior do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD).

“Como a PEC 110 também transfere a receita do IPVA e do ITCMD para os municípios, em montante equivalente a 0,4% do PIB, no cômputo final, União e estados perdem 0,22% e 0,25% do PIB, respectivamente, enquanto municípios ganham 0,47% do PIB. Aparentemente, houve a opção por elevar a participação dos municípios, dividindo-se o ônus entre estados e União”, aponta o relatório.

Conforme Pellegrini, o crescimento econômico proporcionado pela reforma tributária, a partir da eliminação das distorções causadas pelo sistema tributário, pode compensar a perda de receita dos estados e municípios prejudicados.

ICMS

Tanto na PEC 45 como na PEC 110 a principal mudança para os estados decorre da extinção do ICMS. Nas duas PECs há uma passagem da apropriação da receita do ICMS preponderantemente na origem para a apropriação da receita do IBS no destino. Segundo o estudo, estados que dependem menos do ICMS (e mais do Fundo de Participação dos Estados), como é o caso dos menos desenvolvidos, são menos afetados por essa mudança.

“Estados com menor presença de relações interestaduais também são menos afetados, pois, nas operações internas, a receita permanece no estado. Já estados que produzem mais do que consomem tendem a perder, enquanto estados que mais consomem do que produzem tendem a ganhar. Essa situação é retratada no saldo das transações interestaduais com bens e serviços. Estados superavitários tendem a perder e deficitários, a ganhar”, aponta o relatório.

Arrecadação

A IFI comparou a arrecadação de cada tributo existente pela legislação atual com a PEC 45, da Câmara e a PEC 110, do Senado, assim como o total da carga tributária, na média do período 2014-2017, em % do PIB. A utilização dessa média elimina as variações que podem existir ano a ano no desempenho de cada tributo. Na média do período 2014-2017, a carga tributária no Brasil foi de 32,2 % do PIB, sendo 61,3% arrecadados pela União; 25,5% arrecadados pelos estados e 6,2% pelos municípios. Trata-se da arrecadação e não da distribuição de receitas, pois as partilhas federativas elevam a participação dos municípios e reduzem a da União, enquanto a dos estados não muda significativamente.

A PEC 45 substitui tributos que geraram receita de 12,3% do PIB, sendo 38,9% em tributos de competência da União, 53,9% dos estados e 7,2% dos municípios. Já a PEC 110 substitui tributos que proporcionaram 13,4% do PIB, sendo 43,8% da União, 49,6% dos estados e 6,6% dos municípios. A predominância dos estados se deve ao ICMS, que é o tributo que mais arrecada no Brasil.

Os dois grandes tributos federais, o Imposto de Renda e a Contribuição Previdenciária, não são afetados pelas trocas de tributos. A diferença de receita gerada pelos tributos substituídos pela PEC 110 e PEC 45 é, portanto, de 1,1 ponto do PIB, 8,9% a mais. Não é expressiva, dada a baixa arrecadação dos quatro tributos federais que a PEC 110 inclui a mais (em relação à PEC 45): Cide-combustíveis, salário-educação, IOF e Pasep.

Fonte: Agência Senado

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